政策と政治

口蹄疫 10km圏の家畜処分決定
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先日、セオドア・ローウィという米国政治学界ではとてもエラい先生のセミナーに参加してきた。いろいろ聞きたいことがあったのだけど、何せよくしゃべるおっさんで、質問する前に時間切れになってしまった。

ローウィというのは米国の政治、そして政治学のあり方を批判し続けてきている人なのであるが、その批判は判断／決断というのに関連している。彼の主張の一つに、国家の機能が肥大化するにつれて、「政治」が「行政」にとって代わられ、「政策」が「立法」にとって代わってしまったというのがある。

日本でも最近「政策」「政策」とやかましいのであるが、この「政策」という考えが政治の中で重要になったのは、実は結構最近の話である。

「政策」という言葉には、国家が社会と別に存在して、国家が社会の活動を様々な手段を使って誘導するという含意がある。当たり前のように思えるけど、これには大きな政治の変質を伴っている。まずは、立法府から行政府への実質的な権限の委譲。社会科の教科書だと、民主主義においては国民の代表たる立法府が行政府より優位に立っていると教えるのだけど、実際は行政の肥大化、専門化によって、行政府の力が強くなり、下手をすると立法府というのは行政府の行うことを形式的に承認するだけの存在になってしまっている。

第二の条件として、国民に選ばれた議員ではなく、専門家集団としての官僚の登場である。これも最初から官僚を専門家集団として育てた日本では当たり前のような気がするが、米国では官僚を政治家が任命する伝統があり、民主主義の一部を成していたのだ。

行政の素人であり特殊利益に振り回される政治家による「政治」より、専門家集団である官僚が行う「行政」の方が国民にとってはよいもののような気もするのであるが、話はそう簡単にはいかない。

行政府は一応大統領とか内閣を頂点とする階層組織なのであるが、実際にはかなりの権限が各官庁に委任されている。結局、公の問題を公の場で討論して、結論を法律として公開するという「立法」が、官庁と特定の社会集団のやり取りの中で不透明に行われる数知れない決定に置き換えられてしまうのだ。

それでも、各官庁がちゃんと全体の利益を考えて決定をおこなっていればよいのであるが、専門家集団の常として、彼らは往々にして狭い視野しかもっておらず、「省益」や自らの管轄下にある特定の社会集団の利益を先行させがちなのである。日々がんばっている官僚の方々には失礼な比喩であるが、アイヒマンみたいな人たちが集まって政治をやっているのであって、失政があっても担当大臣の辞任、悪くても担当局長の更迭くらいで済んでしまうわけだ。

官僚の問題点は、彼らは政治家と違って「決断」することがない。というと語弊があるのだが、「政策」というのは「立法」と違って切れ目がない。「立法」だと問題が提起されて、討論が行われ、意思決定が行われ、法律が成立する。それがすべて公の場で行われており、立法者は結果に責任をとらされる。

「政策」は国家が日々社会の動きを観察し、それを誘導することである。それは公の場ではなくて各官庁の日々の業務の中で行われる。中には法律を必要とする問題もあるのだが、官僚が起草したものを国会が承認するだけのことが多い。その法律もまた官僚によっていいように運用され、必要があれば改正されるわけだ。米国では「政治過程」という言葉があるのだが、それは、まさにはじめも終わりもない「過程」なのである。

政治というものが決断であり、また決断に伴って責任が生ずるものだとすると、この官僚による行政には決断の区切りが特定の官庁の担当者の日々の業務の中に埋もれて、それゆえに責任の所在が不明確なのである。しかも、公益というのがただ特殊利益を足したものになってしまって、国民全体の利益を代弁する者がいなくなってしまう。言ってみれば、特殊利益ばかりを配慮した数知れない小さな決定が国民の目の届かないところで日々行われているのが「民主国家」の実体だということだ。

ローウィはこの問題を米国の多元主義の問題と診断し、またそれに対して米国建国の理念、つまり憲法の厳格な解釈に戻って立法そして法律を重視するといういかにも米国的な解決法を提示したのであるが、行政府の肥大化と官僚化、決定権限の分散と責任の所在の不明確化というのは近代国家が多かれ少なかれ経験するものである。特に、日本のように官僚制の整備では米国に先行した国では、問題は早くから現れている。

例えば、太平洋戦争。無謀な戦争がどのように決定されたのかいろいろ検証されているわけだが、どうしてあのような無謀な戦争を止める決定がなされなかったのかというのが正しい問いじゃないかと思うくらい、「決断」が見えにくい。政府内の様々な組織が国全体の利益より自らの利益を優先させようと競争するのであるが、大局を見る討論を通じて戦争が決断されたことはなかったように見える。だから、戦争責任というのも不明確なままであり、東京裁判で一部の関係者に罪がかぶせられて幕引きしてしまったというわけだ。

今日の日本でも、この「政策」というのが思わぬ結果を生み出した時に、有権者としては、選挙で政党を入れ替えるくらいしかできないのであるが、実際の決定権限は各省庁が握ってしまっているので、大きく政治のあり方が変わることもない。結局、国民主権のはずの民主主義は内側から骨抜きにされて、形骸化されてしまうのである。