生活保護者の集いコミュの貧困と生活保護（３５）　ケースワーカーの数と質が足りない

https://yomidr.yomiuri.co.jp/article/20160721-OYTET50024/

生活保護は国が責任を持つ制度ですが、実際に運用するのは自治体が設けている福祉事務所です。福祉事務所には、保護世帯を担当するケースワーカー（法律上の名称は現業員、略称ＣＷ）がたいてい地区割りで配置され、それを指導監督する査察指導員（通常は係長級、略称ＳＶ）がいます。行政上の決定権限を持つのは、全体の責任者である所長です。ほかに事務職員、就労支援員などがいます。


　そうした人員配置を「保護の実施体制」と呼びます。生活の維持・再建に必要な支援を行うためにも、いろいろな不正を防止するためにも、しっかりした実施体制を整えることが欠かせません。

　ところが、現実の実施体制を見ると、以下に述べるように３つの大きな問題があります。これらの改善を抜きにして、生活保護行政を的確に進めることはできないでしょう。

多すぎる担当ケース数、専門性の不足、非正規の増加

　第１に、ケースワーカーの数が足りない自治体が、都市部を中心にかなりあることです。社会福祉法で示された標準数（都市部の場合、１人あたり８０世帯）を大幅に超えて、１２０、１３０といった多数の世帯を担当しているケースワーカーもまれではありません。当然、非常に忙しくなり、計算や書類作成など事務仕事にも追われて、担当世帯へのていねいな支援がむずかしくなります。

　第２に、ケースワーカーや査察指導員の専門性（質）です。福祉職の枠で採用した職員で福祉の職場を切り回すという人事方針の自治体はわずかです。大半の自治体は、ほかの部門と同様に行政職の職員を人事異動で福祉事務所に配置し、３年ぐらいで別の職場へ異動させています。その結果、社会福祉の基本的な考え方や対人援助の姿勢が身についていない職員、知識や経験の足りない職員が多くなりがちです。つまり、たいていの自治体で、福祉事務所の職員は福祉の専門家と言えないのが現状なのです（もちろん、まじめに努力している職員はいるし、経験豊富なケースワーカーも一部にいます）。

　第３に、非正規化の進行です。公務員定数の抑制・削減が進められる中、福祉行政の需要が増えても簡単に人を増やせないという理由で、任期付き、嘱託、アルバイトといった非正規のケースワーカーを置く自治体が、とくにリーマンショック（２００８年９月）の後から増えました。正規と非正規の待遇の格差は大きく、経験の蓄積、意欲、チームワーク、創意工夫などの面でも影響を及ぼします。

強制力のない職員配置の標準数

　最初に福祉事務所とは何か、制度の基本を確認しておきましょう。社会福祉法にもとづき、福祉事務所を設置する義務があるのは、すべての市、東京の特別区、都道府県です。政令市は通常、区ごとに福祉事務所を設けており、一部の市や東京の特別区は複数の福祉事務所を置いていることがあります。町村の場合に福祉事務所を設置するかどうかは任意で、設けている町村はわずかです。それ以外の郡部（町村部）を、都道府県が設置した福祉事務所がカバーします。

　市町村・特別区の福祉事務所の場合、生活保護法だけでなく児童福祉法、母子父子寡婦福祉法、老人福祉法、身体障害者福祉法、知的障害者福祉法も担当します。ただし実際に「福祉事務所」という看板がかかっていることはまれです。法律上の福祉事務所は形式上のものになり、分野ごとの課に分かれているのが一般的だからです。生活保護の部門は、保護課、生活援護課、生活福祉課といった名称が多くなっています。

　さて、社会福祉法１６条は、ケースワーカー配置の標準数を、生活保護世帯数に応じて、次のように定めています。

市・特別区が設置する福祉事務所　　　８０世帯あたり１人（最低でも３人）

町村が設置する福祉事務所　　　　　　８０世帯あたり１人（最低でも２人）

都道府県が設置する郡部の福祉事務所　６５世帯あたり１人（最低でも６人）

　受け持ちケース数が８０というのは、学校のクラスをイメージして、教師１人がどれぐらいの人数の状況を把握できるかを想像すれば、意味がわかりやすいでしょう。郡部の担当ケース数が少なめなのは、地理的な広さを考えたものと思われます。

　これらの数字は、かつては法律上の最低基準で、ほぼ守られていたのですが、２０００年度から実施された地方分権の際、標準数（目安）に変わり、自治体に対する強制力がなくなりました。この地方分権で自治体が行う生活保護関係の業務は、かつての機関委任事務から、法定受託事務に変わりました（相談・助言は自治体本来の自治事務）。国と自治体、都道府県と市町村の関係も「指揮監督」という上下関係ではなくなり、意見を伝える場合は「技術的助言」などの形になりました。

　国による規制が緩くなったわけです。すると、その後、標準の配置数を満たさない自治体が増えました。背景には生活保護世帯の急増と、各自治体の公務員定数の削減があります。

　自治体の生活保護担当幹部に尋ねると「標準数を満たすように増やしたいけれど、人事部門や財政部門がウンと言ってくれない」と嘆いていることが多いのですが、なかには標準数とかけ離れた独自の配置基準にしている自治体もあります。極端なのが大阪市で、高齢者世帯に関しては３８０世帯につきケースワーカー１人という配置基準です。

　なお、査察指導員の数は法律上の定めがありませんが、１９５１年の社会福祉事業法（当時）の施行に関する通知によって、ケースワーカー７人につき１人が標準数とされています。

０９年を最後に行われていない福祉事務所現況調査


　厚生労働省はかつて、事務監査資料という名称で、全国の福祉事務所の実施体制を毎年まとめていました。現在は「 福祉事務所現況調査 」という統計調査を行い、毎年１０月１日時点の状況を調べることになっています。けれども、この調査が行われたのは０４年と０９年。最後の０９年の調査から７年近くたつのに、次の調査の予定さえ決まっていません。

　保護の実施体制にはたくさんの課題があるのに、なぜきちんと調べないのか。担当する社会・援護局総務課に尋ねると「基本情報として必要と思っているが、自治体の事務負担もあるので……。実施については検討する」とあいまいな答えです。各自治体が職員配置などの状況を報告するのが大変な作業とは思えません。他方で厚労省は、すべての生活保護世帯の状況を報告させる「被保護者調査」という膨大な集計を毎年、自治体にやらせているのです。率直に言って、厚労省の手抜きだと思います。

標準数より、はるかに少ない配置の自治体も

　というわけで、実施体制に関する公的なデータは０９年時点の福祉事務所現況調査しかありません。調査年が少し古く、リーマンショック後の不況・生活保護の増加への対応がほとんど反映されていない時期のものですが、あらましを紹介しましょう。

　この時点の福祉事務所の数は、全国で１２４２か所（市・特別区９８９、町村２７、郡部２２６）でした。生活保護を担当するケースワーカーの総数は１万３８８１人で、標準数に対する充足率は全国平均で８９．２％。標準数を満たさない福祉事務所が４１４か所ありました。

　都道府県が設置する郡部の福祉事務所の充足率が平均で１００．７％なのに比べ、市部（特別区、町村を含む）は平均８８．２％にとどまり、政令市は平均８０．１％、中核市は平均８１．１％と低くなっています。実際には自治体によって、かなりの差があります。政令市・中核市で当時、標準数に対する充足率が７５％を割っていたのは次の市でした。

東大阪市５４．１％、大阪市６１．０％、岐阜市６５．９％、姫路市６６．０％、高知市６８．０％、名古屋市６８．６％、宇都宮市６９．０％、盛岡市６９．４％、尼崎市７０．５％、奈良市７１．７％、豊橋市７２．２％、高松市７３．１％、西宮市７３．６％

　政令市・中核市を除く市部の平均では、大阪府が７３．８％と低い充足率です。郡部の福祉事務所では、山梨県が１４．７％（標準数３４人に対し現員５人）と極端な低さです。厚労省の集計表に出ていない一般の市や特別区でも充足率の低いところがあったかもしれません（すべて公的体制の情報なのだから、本来、福祉事務所ごとの詳しいデータまで公表すべきです）。

　一方、以下のように、充足率が１００％前後の政令市・中核市もあります。大きな市でも、市全体としてやろうと思えば、きちんと配置できることを示しています。

下関市１１０．３％、いわき市１０５．７％、福山市１０５．４％、京都市１０１．７％、倉敷市１００．０％、北九州市９８．８％、川崎市９８．７％

経験の浅いケースワーカー、現業経験のない査察指導員

　経験はどうでしょうか。０９年の福祉事務所現況調査によると、全国平均で見たケースワーカーの経験年数は、１年未満（つまり新人）が２５．４％、１年以上３年未満が３７．９％、３年以上５年未満が２０．８％、５年以上は１５．９％でした。経験３年未満のケースワーカーが全体の６割以上を占めます。市によっては９割以上が経験３年未満でした（たとえば長野市、岡崎市、郡山市）。

　生活保護担当の査察指導員の総数は２５９６人。そのうちケースワーカー経験のある人は全国平均で７８．３％です。裏を返すと査察指導員の２１．７％は、現業経験なしでケースワーカーを指導しているわけです。この時点で、姫路市の査察指導員は６人とも現業経験なしでした。

社会福祉主事の資格さえ、４分の１が持たない違法状態

　専門性はどうでしょうか。０９年の福祉事務所現況調査では、資格の取得状況は以下の通りです。

◆主な資格の保有率（０９年１０月１日時点）
社会福祉主事 社会福祉士 精神保健福祉士
査察指導員 ７４．６％ ３．１％ ０．３％
ケースワーカー ７４．２％ ４．６％ ０．５％
　社会福祉主事は、公務員として福祉系の業務にあたるときの職名です。社会福祉法１５条は、査察指導員、ケースワーカーについて「社会福祉主事でなければならない」と定めています。ところが、査察指導員、ケースワーカーのそれぞれ４分の１ぐらいは、その任用資格さえ持っておらず、法律に違反した状態になっているのです。

　社会福祉主事に任用されるには、社会福祉士・精神保健福祉士であるか、通信教育を含めて厚労省指定の養成機関（学校）または講習会を修了するか、社会福祉事業従事者試験（現在は実施されていない）に合格するか、一つの大学・短大で社会福祉に関する単位を３科目以上取って卒業するかです。このうち３科目の単位取得（いわゆる３科目主事）は、社会福祉概論や公的扶助論といった科目だけでなく、法学、社会学、経済学、心理学、教育学、倫理学、医学一般など幅広い科目が対象になっており、文系の教養的な単位を３つ取って大学を卒業しただけでも、たいてい任用資格を得られます。それで福祉を学んだとは、とうてい言えません。

　社会福祉主事の制度は、大学卒業者が珍しかった時代なら意味があったでしょうが、もはや時代遅れだと思います。ソーシャルワーカーの国家資格である社会福祉士または精神保健福祉士の有資格者を大幅に増やし、基軸に据える方向に転換すべきだと考えます。中途採用の拡大や、通信教育による職員の資格取得を支援するといった方法もあります。国家資格があるだけで生活保護を適切に実施できるとは限りませんが、福祉を学んだことのない行政職員が、わずかな研修とマニュアル、先輩からの口伝えなどで、専門性の必要な対人援助業務にあたることの多い現状は、ヘンだと思うのです。

総務省も、実施体制の不備を指摘


　部分的でも、もう少し新しいデータはないものか。総務省行政評価局は、１４年８月に公表した「 生活保護に関する実態調査 」の中で、実施体制の問題を指摘しています。行政評価局が１２年４月時点で１０２の福祉事務所の体制を独自に調べた結果、ケースワーカーの標準数合計に対する充足率は８０．９％。標準数未満の福祉事務所が６７か所あり、うち６か所は充足率が５０％以下でした。

　査察指導員４３０人のうち７７人（１７．９％）は社会福祉主事の資格なし。無資格の査察指導員がいる福祉事務所が２２か所あり、うち５か所は査察指導員の全員が無資格でした。ケースワーカーは２７５９人のうち５７５人（２０．８％）が社会福祉主事の資格なし。無資格のケースワーカーがいる福祉事務所が６８か所あり、最も無資格率の高かった所は７５．３％でした。

　厚労省の自立推進・指導監査室は、６７ある都道府県・政令市にそれぞれ２年に１回のペースで生活保護行政の監査に出向いており、監査の時は、その管内にある福祉事務所にも１か所を選んで入ります。１５年度は３４の福祉事務所へ監査に入り、うち２３か所で人員不足を指摘しました。

　現在も、実施体制の状況は、あまり改善されているとは言えないようです。

自治体によって大きく異なる考え方

　少し具体的に現場の状況を見ましょう。実施体制の実情や考え方は自治体ごとに違いがあります。対照的な例として、大阪市と横浜市を比べてみましょう。

　大阪市は、００年度の地方分権と同時にケースワーカーの配置を独自基準に変えました。現在、６５歳以上の高齢者だけの世帯は３８０対１（別に２８８対１の基準で嘱託の訪問員を配置）、６０〜６４歳の準高齢世帯は１４０対１、それ以外の世帯は、やや厚めに７０対１という基準です。

　３８０世帯も担当すれば、名前さえ頭に入らないでしょう。経済的自立が見込めなくても困りごとや医療への対応は必要ではないかと思いますが、市保護課は「市の状況でケースワーカーを大幅に増やすのは困難。高齢者には介護保険の地域包括支援センターなどもあり、見守り中心にしている。マンションに多数住んでいる場合もある」としています。大阪市は、生活保護制度のあり方について「高齢者には、経済給付のみの生活保障制度を創設すべき」と提案したこともあります（１２年７月）。高齢の保護世帯にケースワークはあまり必要ないという感覚がうかがえます。

　１６年５月時点のケースワーカーは９９７人で、標準数１４４４人に対する充足率は６９．０％。査察指導員は１７７人です。特徴は、リーマンショック後の１０年に導入した任期付きケースワーカーが２１２人と多いこと。任期は３年、更新しても最大５年。正規職員より各種資格の保有率が高いという逆転した実情があるのですが、経験を蓄積したころには任期切れになってしまいます。

　１５年４月時点の資格取得率は、ケースワーカーで社会福祉主事５９．５％、社会福祉士２２．１％。査察指導員は社会福祉主事２６．１％、社会福祉士４．７％、現業未経験率２４．０％でした。

　一方、横浜市では、生活保護の実務にあたる職員はほぼ全員が福祉職の枠で採用され、社会福祉主事です。１６年４月時点のケースワーカーは６２５人で、標準数に対する充足率は９３．７％。うち３７６人（６０．２％）が社会福祉士です。査察指導員は７４人のうち２４人（３２．４％）が社会福祉士で、現業未経験率は１０．８％。非正規のケースワーカーは産休・育休カバーの４０人だけです。

　基本的に、福祉専門の正規職員で体制を作っているわけです。市の保護課長は「福祉職採用なので、対人援助の基本が身についている。もう少し行政事務の効率性などの感覚がほしいと思うことはあるが、やさしさとともに正義感は強く、不正にはきちんと対処できる」と話しています。

丁寧な支援と不正防止には、体制が必要

　厚労省は、居宅保護の世帯は年２回以上、入院・入所者には年１回以上の訪問調査を行い、それ以外でも必要に応じて訪問や面接を行うよう求めています。とはいえ、それは最低限のラインです。信頼関係を築いて、生活の実情をつかみ、ていねいな支援を行うには、本来なら月に１回ぐらい訪問か面接をしたほうがよいでしょう。

　ケースワーカーには、保護費の計算や面接の記録などの事務作業もたくさんあります。しっかりしたケースワークには、それを可能にする体制が必要です。人手不足、経験・専門性の不足は、不正受給の見過ごしにもつながります。軽視してはならない課題です。

原昌平（はら・しょうへい）
読売新聞大阪本社編集委員。
１９８２年、京都大学理学部卒、読売新聞大阪本社に入社。京都支局、社会部、 科学部デスクを経て２０１０年から編集委員。１９９６年以降、医療と社会保 障を中心に取材。精神保健福祉士。２０１４年度から大阪府立大学大学院に在籍（社会福祉学専攻）。大阪に生まれ、ずっと関西に住んでいる。好きなものは山歩き、温泉、料理、ＳＦなど。編集した本に「大事典　これでわかる！医療のしくみ」（中公新書ラクレ）など。