生活保護者の集いコミュの生活保護世帯の「住」の実態が見えないのに削減へ？ 住宅扶助基準をめぐる生活保護基準部会の審議

http://diamond.jp/articles/-/53824

今回は、2014年5月16年に開催された、社保審・生活保護基準部会についてレポートする。基準部会では3月以来、生活保護制度のうち住宅扶助に関する議論が続いている。人間の生活の根幹である「住」、都市圏で家賃相場を形成する大きな要因ともなっている住宅扶助基準は、現在、どのように議論されているだろうか？

「住宅扶助削減」方針の財務省と「だから削減」の厚労省
部会委員たちはどう考える？

 5月16日に開催された、厚労省社会保障審議会・第17回生活保護基準部会。本稿執筆時点では、まだ議事録はアップロードされていないが、配布された資料はダウンロードできる（http://www.mhlw.go.jp/stf/shingi/0000045980.html）。

 基準部会では、3月4日に開催された第16回より、住宅扶助に関する問題が議論されている。第17回に引き続き、5月30日に開催される予定の第18回でも住宅扶助について議論が行われる予定となっている。第17回・第18回とも、筆者は抽選に当たり、傍聴できることとなった。

「立て続けに」という感じで住宅扶助が議論される背景については、財務省の「削減したい」という方針に合わせて「削減する」という結論を出したい厚労省の意図があると見られている。この財務省方針の方向性は、2012年11月、「新仕分け」で明らかにされている（政策ウォッチ編・第3回参照）。当時、主に話題にされていたのは生活保護費のうち生活扶助であったが、「新仕分け」では住宅扶助などその他の扶助についても議論が行われた。

 5月16日の基準部会の冒頭では、通例通り、厚労省側から住宅扶助に関する作成資料の説明が行われた。資料は主に、住宅扶助の見直し（≒引き下げ）の必要性を示唆するデータと、これから行われる予定である生活保護世帯の居住実態調査に関するものであった。

 引き続き、部会委員たちによる議論が開始された。議論開始直後、委員の山田篤裕氏（慶応義塾大学教授・経済学）は、厚労省作成資料に対して、

「一般低所得世帯に比べて生活保護の住宅扶助基準が2割高いというこのグラフは、ミスリーディングではないかと思います。平均値と上限値を比べています。意図的ではないかと」

 と指摘した（委員発言は筆者のメモによる。以下同じ）。


 本ページのグラフは、山田氏が「ミスリーディング」と指摘したものである。全国でみると、2人以上世帯の場合、生活保護基準額の家賃は4.6万円。一般低所得世帯の家賃実態は3.8万円。深く考えずに眺めると「生活保護の方が2割高い家賃の賃貸住宅に住んでいる」と読めてしまうグラフだ。

 ちなみにこのグラフは、3月28日の財務省・財政制度分科会で配布された資料がそのまま引用されたものである（もちろん、厚労省の配布資料には「《参考》財政制度等審議会（平成26年3月28日開催）資料」と注記されている）。筆者はこの財政制度分科会の議事録も確認してみたが、ここでは住宅扶助については特に議論は行われず、「削減すべき」という結論にも至っていない。

なぜ「ミスリーディング」なのか？

 では、山田氏はなぜ「ミスリーディング」と指摘したのか。先の発言にもあったとおり、まず「平均値と上限値を比較している」というところに問題がある。

 住宅扶助の上限値は、あくまで上限値である。生活保護利用者の居住している住宅の家賃は、基本的には上限値以下のどこかに分布する。それを平均すれば、家賃実態の平均値が出てくる。その平均値は、上限値に近くなる傾向はあるかもしれないが、上限値そのものであるわけはない。

 ただ、生活保護世帯の家賃実態の平均値は、一般低所得世帯の家賃実態の平均値と比較すれば若干高くなる可能性がある。一般低所得世帯には、生活保護基準以下で生活している人々、すなわち憲法第25条でいう「健康で文化的な最低限度の生活」を行う権利を保障されていない人々が含まれている。その人々の、いわば住の人権が保証されていない住居も含めて比較すれば、住の人権が保証された生活保護世帯の家賃実態より低くなるのは当然だ。

 ちなみに東京都の場合、単身健常者に対する住宅扶助額の上限は、5万3700円である。これはあくまでも「上限」額である。実際には、「これ以下の家賃で、生活保護利用者が利用可能な物件を見つけることができなかった」などの理由で、この上限を若干上回る家賃の物件に居住している生活保護利用者も多い。差額は生活扶助から支払われることになる。

 ちなみに車椅子を必要とする障害者等に対しては、1.3倍の特例基準が認められる場合がある。実際には1.3倍、つまり約7万円では、そのような障害者が実際に住むことのできる民間賃貸住宅を見つけることは非常に困難だ。車椅子の動線が確保できるスペース、2階以上であればエレベータ、通勤を行うのであれば最寄り駅からそれほど遠くないことが必須となるからだ。このような理由により、生活保護を利用している障害者は、家賃7万円以上の物件に居住していることが多い。もちろん、差額は生活扶助から持ちだして支払っているのである。

 とはいえ、山田氏が生活保護世帯の「住」の実態にどれほど通じているのか、筆者はまったく知らない。

生活保護利用者の家賃実態が高いのはなぜ？
「健康で文化的な最低限度の住」をどう考えるか

 山田氏は、続けて、

「基本方針として、住宅扶助はミニマム（筆者注：ナショナル・ミニマム。国が定める最低生活ライン）の具現化です。低所得層の平均家賃を参照するのは問題があります。ミニマムを満たした中での家賃分布を見ていく必要があります」

 と発言した。生活保護基準以下の生活をしている低所得層との比較で生活保護基準を評価してはならない、ということだ。

 また山田氏は、住宅のハードウェアとしての部分に関しては、総務省の住宅土地統計調査を「ミニマムを満たしているかどうかから見てほしい」、家主等による住宅関連サービスの部分については「方法をどこかから持ってくる必要がある」と発言した。

「生活保護費は国庫に対する負担となっているんだから、余計なサービスは削ってよいのでは」

 という意見もあるかもしれない。しかし住の安全・「住むこと」の安全は、本人だけではなく、周囲の人々の安全にも関わっている。

 2014年2月4日、福岡市で85歳の男性が暖を取ろうとしてコタツの中でカセットコンロに点火し、居住するアパート一棟を全焼する火災があった。男性は生活保護を利用していた。幸いにも死者はなかった。

この男性は高齢であった。もしかすると認知症などの問題を抱えており、大家によるサービスというよりは専門的な介護サービスの必要性があったのかもしれない。しかし生活保護利用者たちは一般的に、貧困以外にさまざまな問題を抱えていることが多い。高齢であったり、病気や障害を抱えていたり、育児と職業で疲弊している「ひとり親」であったりする。家庭教育・学校教育・社会教育を含めて、充分な教育機会を得られなかった生育歴を語ることも多い。充分な日常生活スキルや社会生活スキルを保有していないことも珍しくない。生活保護利用に関する偏見が強い地域では、「住ませていただく」のために家賃を上積みしなくてはならない場合もある。

 このような多様な「サービス」の部分がなければ、生活保護利用者の「住」が確保されたとはいえない。それは、福岡市の事例からも読み取れるのではないだろうか。

 住宅扶助に含めることが適切かどうかはともかく、「サービス」部分の評価と、その「サービス」に対する妥当な支払いの必要性は、部会委員のほとんどが感じているようだ。たとえば委員の岡部卓氏（首都大学東京・社会保障論）は、

「一点目、一定、この水準であるならばこの家賃という目安は出せないかということ。二点目。住居が不安定な方への初期費用、更新料。敷金礼金。妥当性を持っているかどうかということ。三点目。その他の論点。悪質な、家賃を搾取するような貧困ビジネスへの対応をどう考えるのか」

 と多面的な検討の必要性を指摘し、さらに、

「住宅費以外のコスト、食費、管理、対人サービスといったもの。住宅の適正な値段として住宅扶助を考え、その他のサービスは別立てで考えるべきでは」

 と発言した。部会長の駒村康平氏（慶應義塾大学教授・経済学）も、生活保護利用者の家賃実態が高くなる可能性とその原因について

「意味のない加算ではなく、（筆者注：生活保護利用者のもつ）ハンディを埋めている側面も」

 と発言している。

「意図的」「恣意的」ではない住宅実態データは
どうすれば得られるのか？

 では、生活保護世帯の「住」の実態は、現在どうなっているのだろうか？ 実は現在、比較・検討すべきデータそのものがないのである。厚労省がこれから調査を行おうとしている段階だ。一般世帯の「住」の実態については、5年おきに行われている「住宅・土地統計調査」があるのだが、これと比較可能なデータは、生活保護世帯の「住」に関しては存在しない。現存するデータは、「被保護者調査（旧・被保護者全国一斉調査）」の一環として得られたもののみである。その内容は、基準部会で厚労省が配布した資料（7ページ）によれば、

「現在、生活保護受給世帯の居住実態については、毎年、被保護者全国一斉調査（平成24年度より被保護者調査）により、実際家賃・間代の金額階級別の世帯数を「公営住宅等」「その他（民営住宅）」別に把握している」

 というものだ。面積・設備・付帯サービス等については全く情報がない。

 厚労省がこれから行おうとしている調査は、資料によれば、

＜生活保護受給世帯の居住実態に関する調査（仮称）の実施＞

○ 住宅扶助特別基準額の水準の検証に資するデータを得ることを目的として、今年度中に生活保護受給世帯のより細かな居住実態に関する調査を実施する予定。

○ 調査内容及び時期等については、地方自治体の負担なども考慮しつつ検討する必要があるが、以下の内容が考えられる。

調査時期（案） 平成26年7月又は8月
調査対象（案） 調査月において、訪問計画に基づく家庭訪問の対象となっている生活保護受給世帯のうち一定数
調査項目（案）
※ 住宅・土地統計調査の調査項目を参考として検討
（1） 住宅等に関する事項
居住室の室数及び畳数、住宅の所有関係
（2） 住宅に関する事項
家賃又は間代の額、建築時期、床面積、設備に関する事項（台所の形態、水洗
トイレ・洋式トイレの有無、浴室の有無、洗面所の有無）
（3） 世帯に関する事項
世帯構成、最低生活費
調査方法（案） ケースワーカーが、賃貸契約書の記載内容及び家庭訪問時の目視等により確認
 というものだ。福祉事務所ケースワーカーの多忙な業務の中で行う調査である以上、項目面ではこれが限界かもしれない。問題は、サンプルとする世帯の選択にある。部会長の駒村氏も、この点を、

「世帯の選び方にバイアスがないようにする配慮、事務局としては考えていますか？」

 と厚労省にただした。厚労省サイドは、

「（筆者注：ケースワーカーが）訪問の対象とする世帯を対象にすればバイアスかからないかと」

 と答え、

「（筆者注：現場に）負担なくバイアスなくやりたいので、このようにしました」

 と言葉を添えた。筆者からみると「これでどうして、バイアスをかけない配慮ができるのか？」だ。恣意・意図といったものが入り込まないとしても、訪問回数の多い世帯、すなわち「働けるのに就労努力をしないので訪問しての働きかけが必要」「依存症などの問題があり頻繁な訪問が必要」といった世帯が多く選択されることになる一方で、生活保護の範囲で大きな問題なく落ち着いた生活を送っている世帯は選択されにくくなるだろう。そのような世帯は訪問頻度が少なくなり、「1年間に2回」の最低限度の訪問しか行われないことが多いからだ。

 部会委員からは、この調査を意義あるものとするために、数多くの意見が出された。

 低所得層の住宅事情に詳しい園田真理子氏（明治大学教授・建築学）は、まず調査の規模を問題にした。厚労省によれば、調査規模は10万世帯程度なのであるが、クロス集計した時に市町村単位で「サンプル数が少なすぎる」という問題が出る可能性がある。また園田氏は、生活保護世帯のうち100万世帯が民間賃貸住宅に居住している日本の事情について述べ、民間賃貸住宅約2000万戸のうち5％が生活保護世帯の住居となっている特殊性を強調した。さらに

「このクロス集計で、日本の低所得世帯はどういうところに住んでいるかは分かります。でも、いま問題になっているのは、住宅扶助の水準は妥当かどうか、『ナショナル・ミニマム』かどうかです」

 と述べ、高度成長期と現在の状況の違いを指摘した。

高度成長期は深刻な住宅不足の問題があり、「とにかく屋根のあるところに」という時代だった。しかし現在は需要と供給の状況が逆転しており、民間賃貸住宅の空き家率が10％以上となっている。また、昭和38年に決められた「級地」区分による住を含めた生活コスト算定は、現在、妥当ではなくなっている可能性もある。園田氏は、実態とともに「適正な住宅水準が確保されているかどうか」を、エビデンスに即して議論できるように調査を設定することの必要性も述べた。

 では、住宅扶助の水準は、どのように定められればよいのだろうか。部会委員の意見は概ね、園田氏も関わって2006年に策定された国土交通省の「住生活基本計画」を基準とする方向で一致しているようであった。ここには具体的に、「健康で文化的な最低限度の住」の基準が定められている。たとえば単身者では、最低居住面積水準は25平方メートル（約15畳）。その中にはキッチン・風呂・トイレなどの「水回り」や収納が含まれている。「6畳の居室に小さなダイニング・キッチン、浴室、トイレ、押入れ」といった住まいだ。

 園田氏は、生活保護利用者の家賃について、最低居住面積水準「以上」の場合と「以下」の場合に対して、それぞれ分布を明らかにする必要性を述べ、「それで、かなりのことが分かると思います」という。貧困ビジネスかどうか、それとも一定の家賃の上積みによって本人の信用力不足が埋められているのか、あるいはサポートが含まれているのか。

「理論的な、フェアな議論ができるといいかな、と思います」（園田氏）

 厚労省は、

「検証はありうるが、考慮するのは非常に難しい」

 と難色を示したが、園田氏は強い調子で、

「難しいことは言っていません。できることを言っています。同じ住宅、同じ地域で、いくら支払われるかを見るということです。人の問題は捨象したほうがクリアに見えます」

 と反論した。

 基準を「住生活基本計画」に置くことについては、委員の阿部彩氏（国立社会保障・人口問題研究所、社会保障論）も

「ミニマムは、国交省の最低基準にせざるを得ません。この基準部会で違うミニマムを作る必要はありません。見なければならないのは、生活保護世帯がどれだけ、これ以下の住宅に住んでいるかです。一般低所得世帯と比較する問題ではありません」
と述べた。

 住宅扶助基準に関しては、論じるべき論点が多い。変動が社会へ与える影響も大きいと思われる。たとえば「住宅扶助を5000円下げますから、それ以下の住居を見つけてください」と言われて、すぐに転居することのできる生活保護利用者はどれだけいるのだろうか？ 転居できるとして、社会的孤立に陥りやすい生活保護利用者が、それでも築きあげてきたご近所とのつながりを失うことは、どう評価されるのか？ それは「自助・公助・共助」の「公助」を貧弱にすることに他ならないが、それでもよいのか？ 大家の減収はどうなるのだろうか？

 生活保護利用者の転居後に新しい入居者を見つけること、その生活保護利用者の家賃を住宅扶助の範囲に引き下げることは、いずれも大家の負荷や収入減となりうる。それに住宅扶助が引き下げられれば、地域の家賃相場が下がるので、生活保護利用者を対象としていない大家の収入減にまでつながる可能性がある。大家は消費を抑制せざるを得ない。納税額も減少する。財務省は、このような影響まで考慮して「削減」という方針を打ち出したのだろうか？ 筆者には、そうは思えない。

 生活保護基準の社会全体への影響については、基準部会でも何度か議論されている。住宅扶助に関しても、今後の議論に期待したい。

生活保護費・生活保護利用者の減少は
そもそも喜ぶべきことなのか？

 2014年5月14日、2014年2月の生活保護統計が公表された。生活保護利用者数は、17年5ヵ月ぶりに減少に転じていた。「朝日新聞デジタル」では、以下のように報道されている。

生活保護受給、17年ぶり減 2月、前月比368世帯
今年2月の生活保護の受給世帯は159万8818世帯で、前月より368世帯減少した。（中略）受給世帯の減少は17年5カ月ぶり。受給者数も、過去最多だった前月より1546人減り、216万6381人だった。
（中略）
今回の世帯数の減少について、同省は「失業率や有効求人倍率の改善など雇用情勢の回復が減少につながった可能性がある」とみる。ただ今後も減少傾向が続くかについては「引き続き注視が必要」と慎重だ。
 筆者は「なぜ？」という疑問を感じる。この17年間、生活保護利用者は確かに増加しつづけてきた。最大の原因は、進行する一方の高齢化である。そこに非正規雇用の拡大とリーマンショックが追い打ちをかけた形だ。低年金・無年金高齢者の増加は、高齢者に対する所得保障の仕組みが確立されていない以上、今後も進行し続ける。もちろん、「高齢者に対しては医療を差し控え、病気を抱えた高齢者は生きられないようにする」など「禁じ手」というべき施策が広く実施されるようになれば、この限りではない。そして、現政権はその「禁じ手」に踏み込もうとしてもいる。今国会に提出される可能性もある尊厳死法案の実体は、この「コストのかかる人を死なせて減らす」という「禁じ手」そのものだ。尊厳死法案の問題は、生活保護問題と深く関連してもいるのだが、今回は踏み込まない。

 生活保護費・生活保護利用者・生活保護世帯の減少は、筆者には喜ばしいこととは感じられない。「貧困問題が改善され、生活困窮者が減少した結果として、生活保護を利用する必要性そのものが社会から減少した」ならば喜ぶべきことなのだが、その裏付けとなるデータは見当たらない。そして今後も、貧困や生活困窮といった問題そのものが解決していく兆しは全く見えない。働くことのできる現役世代に限っても、現政権は、非正規雇用・低賃金労働を現在以上に拡大させる意図であるようにしか見えない。

 さらに、「生活保護をなるべく申請させず利用させない」が最大の意図であるとしか思えない改正生活保護法が、7月1日より施行される。

 次回は引き続き、本記事公開日である5月30日に開催される予定の基準部会での議論をレポートする予定だ。

 現状では、せめて「何が行われているのか」から目をそらさずにいる努力を続けるしかない。