（憲法を考える）緊急事態条項、縛り緩すぎ 自民党の草案、ドイツの専門家に聞く
■憲法を考える 視点・論点・注目点
大規模自然災害など緊急事態時の国会議員の任期問題が憲法改正のテーマになりつつある。そもそも憲法に緊急事態を盛り込むとはどういうことなのか――。自民党が憲法改正草案を起草する際に参考にしたといわれるドイツ憲法（基本法）。現地を訪ね、考えた。
■広すぎる対象
昨年、自民党憲法改正草案の緊急事態条項をドイツの専門家たちに読んでもらったところ、一様に驚きの反応が返ってきた。
「勝手に新たな類型を作るのを認めてはいけない」
ポツダム大のエッカルト・クライン教授がまず問題視したのは、草案９８条１項だ。自然災害と内乱、外部からの武力攻撃に加え、「その他」として法律で緊急事態の対象を広げることができるためだ。
「非常に危険だ。ワイマール共和国時代、緊急事態に財政難などあらゆることを含ませてしまい、大統領が自由に緊急事態を発令し独裁条項になった」
クライン教授が語るように、ドイツには緊急事態をめぐる苦い歴史がある。
ワイマール憲法は当時最も民主的といわれる一方、公共の安全や秩序に重大な問題が起きた際に大統領が緊急命令を発布できるとする４８条が乱発され、ナチス独裁に道を開いていった。
その反省から、１９６８年の憲法改正で緊急事態条項が導入されるまでには、１０年近い激しい議論があった。
■歴史の教訓
オスナブルック大のイェルン・イプセン教授は当時の状況をこう説明する。「最初に出た案が、ワイマール憲法４８条を想起させるような行政権に権限を集中させる内容だったため、猛反発が広がった」
「そこで政府は、緊急事態の規定を細かく分け、行政に議会や裁判所のコントロールをきかせることで国民の理解を得ていった」
ブレーキが幾重にもかかる――。これがドイツの緊急事態条項の特徴だ。
例えば、最も議論を呼んだ防衛出動事態。外国から領土が武力で攻撃されるか、攻撃される直接の脅威が生じた場合を指す。
事態が発生すれば連邦政府は、移動の自由、職業選択の自由や財産権など人権を制限できる権限を持てる。ただし、事態にあたるかどうかの判断は、政府の申し立てによって連邦議会が行う。しかも、連邦参議院の同意を得たうえで、投票の３分の２以上かつ定数の過半数の賛成を必要としており、事態を確定するには高いハードルがある。
憲法には、連邦憲法裁判所の任務遂行を侵害してはならないと明記されており、イプセン教授は「緊急事態の認定に議会が賛成しても連邦憲法裁判所に訴え、裁定を求めることができる。これが重要だ」と話した。ちなみに、これまでドイツで防衛出動事態が適用されたことは一度もない。
防衛出動事態のほかにも、（１）自然災害や重大な災難事故（２）連邦や州の存立に差し迫った危険が生じた場合（内的緊急事態）がある。
（１）は自然災害などの被害が複数の州にわたる場合、連邦政府に州政府の権限を集めることが主な柱で、（２）も連邦政府に州の警察を指揮したりする権限を与えるもの。いずれも州政府の独立性が高い、連邦制の国ならではの規定だ。
■「何でもできる」
行政権の暴走をいかに防ぐかに腐心したドイツの規定に比べると、自民草案の縛りはあまりに緩い。
「複雑な気持ちだ」
ワイマール憲法４８条の歴史に詳しいアーヒム・クルツ弁護士は開口一番、そう語った。「緊急事態を決める者と、執行する者を分けることがワイマールの教訓で、ドイツでは議会が防衛出動事態を決める。ところが草案ではその区別がなく、いずれも首相が担うことになっている」
草案９９条１項は、緊急事態になった場合、内閣が法律と同じ効果を持つ政令をつくることができると定めている。ノルトラインウェストファーレン州行政大のマルクス・ティール教授は、「政令がどんな中身になるのかすべてを内閣にゆだねていて、広すぎる。何でもやりたいことができる」と懸念を示した。
■まるで「お試し改憲」 災害時の国会議員の任期延長
自民党改憲草案にあるような「フル」の緊急事態条項の新設にはワイマール憲法４８条を想起させると批判が強い。そこで、大規模災害時の国会議員の任期延長という「マイナー」な項目に絞る案がいま、改憲のテーマとして浮上し、野党の一部からも同調の声があがっている。
なぜ任期が問題になるのか。例えば、衆院選の最中に大震災が起きると衆院が不在となり、対応できない。任期４年を定めた憲法４５条の例外として国会議員の任期を延長できる規定を盛り込むべきだ――などと主張されている。
しかし、任期は憲法を変える理由になるのか。
憲法５４条２項は、「国に緊急の必要があるときは、参議院の緊急集会を求めることができる」と定めており、半数ごとの改選のため、不在になることがない参院の緊急集会で対応できる。
そもそも参院の緊急集会の規定は、連合国軍総司令部（ＧＨＱ）との交渉の中で、「不測の災害」に対応する措置があるとして、日本側の要求で盛り込まれた。そして、１９５９年の伊勢湾台風をきっかけに、参院の緊急集会を待っていられないような大災害に緊急に対応する必要性が議論され、６１年に災害対策基本法が成立。翌年の改正で「災害緊急事態」への対応措置が整備された。
国会図書館の調査では、自然災害に際して議員の任期延長が憲法に明示されていた国は、ポーランドだけだった。災害を含め、緊急事態時の手当ては、憲法や法律ですでに準備されている。任期延長を理由とする改憲論は、何でもいい、できるところから変えたいという「お試し改憲」だとのそしりは免れないだろう。
（編集委員・豊秀一）
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上記は今朝の朝日新聞に掲載されていた、「（憲法を考える）緊急事態条項、縛り緩すぎ 自民党の草案、ドイツの専門家に聞く」という記事の全文である。
わたしが注目したのは、ワイマール憲法４８条の歴史に詳しいアーヒム・クルツ弁護士の次のような言葉である。
「緊急事態を決める者と、執行する者を分けることがワイマールの教訓で、ドイツでは議会が防衛出動事態を決める。ところが草案（自民党憲法改正草案の緊急事態条項）ではその区別がなく、いずれも首相が担うことになっている」
はたして�犇杁淹�態を決める者�瓩鉢犲更圓垢觴圻瓩鬮犲鸛雖瓩飽貲い靴討いい里�。いや、もっと言わば、その�犲鸛雖瓩龍砲瓩騰犲膣囘�判断�瓩砲茲辰討△觧�態が�犇杁淹�態�瓩世犯獣任気譴討靴泙Χ欧譴�あるのではないのか。わたしたちはそこまでの�犒萃蠍↓瓩鬮犲鸛雖瓩飽僂佑討いい里世蹐Δ�。
わたしは、ある事態が�犇杁淹�態�瓩任△襪�否かを決定する�犁甸囘�事実�瓩�必要だと考えている。いや、そもそも「緊急事態条項」など、必要ないと考えている。
�犇杁淹�態�瓩箸蓮△錣燭靴燭舛隆靄榲�陣形を大幅に�狎�限�瓩垢襪海箸鮃餡箸傍�されるという条項なのである。そんな条項など、必要ないのである。
わたしは、改めて�犇杁淹�態条項の怖さ��を感じているのである。
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