岩倉満開。コミュの平成24年度岩倉市職員措置請求の監査結果（平成25年1月25日公表）（１）

平成24年度岩倉市職員措置請求の監査結果（平成25年1月25日公表）(PDFファイル:192キロバイト)
　http://www.city.iwakura.aichi.jp/about/88vtda00000029hc-att/o7je4u0000000n36.pdf
監査委員事務局
　http://www.city.iwakura.aichi.jp/about/88vtda00000029hc.html

　※ 読みやすくするため、原文は変えず、一部、記号・余白、段落などを用いて編集しました。
　※ 長文のため、冒頭請求内容・『第５監査委員の判断』から『第６監査の結果』・≪ 私見 ≫ までを先に掲載しました。

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岩倉市職員措置請求の監査結果

　地方自治法第242条第1項の規定に基づき、岩倉市自治基本条例検討委員会（以下「本委員会」という。）の設置及び本委員会委員への謝礼の支払いに係る岩倉市職員措置請求書が提出された。

第１監査の請求

１請求人
　氏名 ○○○○○
　住所 ○○○○○

２請求書の提出日：平成24年11月30日

３請求の要旨（原文のまま記載）
? 請求対象職員：市長

? 対象とする財務会計上の行為：平成24年4月1日から平成24年11月1日の間に支出された、岩倉市自治基本条例検討委員会委員への報酬（会計上の報償費、細細節における謝礼。）の支払い。

? 行為の違法性についての主張：平成24年4月1日から施行の「岩倉市自治基本条例検討委員会設置要綱」（以下「要綱」という。）に基づき、「岩倉市自治基本条例検討委員会」（以下「本委員会」という。）が設置されたが、地方公共団体が任意に附属機関を設ける場合には、条例に依らなければならないとする地方自治法第138条の4第3項に規定されているにもかかわらず、要綱に基づいて設置したことは違法であり、条例に基づかず違法に設置された委員会委員として委嘱された本委員会委員に対する報酬の支払いも違法である。

本委員会が附属機関である理由は、以下の通り。

　1. 学識経験者をはじめ、当市の執行機関の補助職員以外である市民等から組織されている。

　2. 本委員会の掌握事務は、要綱の第2条にて所掌事務とされ、これは、法令等により特定機関の職務に属するものと定められている事務を担うことを、条文内に用語的にも実務上からも確認していることを意味するもので、実際本委員会に係る庶務は、当市総務部企画財政課にて行われており、また条例に係る調査、及び研究、検討等による条例の素案作成に関する諮問が行われることは、すなわち、本委員会を委嘱した市長に文書等での提出、答申をする性質の機関であることをも意味しており、これは地方自治法第138条の4第3項に規定される審査、諮問又は調査のための機関に該当する。

　3. 本委員会の組織は、要綱にて会務を総理する委員長、副委員長が委員の互選により決定され、委員長が欠けた場合の副委員長による代理の体制、また委員長により会議が招集され、委員長における本委員会での委員以外の者の招致、及び意見聴取等の権限等の定めがあり、かつ、本委員会が条例の素案を作成し市長に報告する所掌等を行うことを鑑みれば、一定の意思決定権限、合議、意見集約の機能を持っており、相当程度に組織化されたものと認められることから、長が学識経験者等から個別的に意見を聞く場合に設けられる法又は条例に根拠を置かないいわゆる私的諮問機関（任意団体）と呼ばれるものとは、組織面から見ても機能面から見ても全く異なるもので、附属機関に該当する。

? 損害額：違法に設置された本委員会委員への報酬は、以下の通り。

支出命令日支出命令額（単位円）
　平成24年5月15日　95,000円
　平成24年6月 7日　90,000円
　平成24年6月21日　50,000円
　平成24年7月30日 150,000円
　平成24年8月21日 100,000円
　平成24年9月13日　50,000円
　平成24年10月10日 45,000円
　合計　580,000円

　※ 平成24年4月1日から施行の本委員会、及び委員に対する報酬等の支出に関する遺漏分があれば、精査を切に望みたい。

? 措置請求：委員に支払われた報酬の返還と、本委員会の正式解散。

? 事実証明書添付
　・岩倉市自治基本条例検討委員会設置要綱
　・支出負担行為決議票兼支出調票
　・地方財務実務提要4613項
　・逗子市監査委員告示4号
　・葉監第58号住民監査請求に基づく監査の結果について（通知）

第２請求の受理：本件請求は、地方自治法（以下「法」という。）第242条に規定する所定の要件を具備しているものと認めこれを受理した。

第３監査の実施
１請求人の陳述：平成24年12月18日に、法第242条第6項の規定に基づき、請求人から請求の要旨を補足するために陳述を聴取した。陳述において、次のような趣旨の意見が述べられ、次の事実証明書が提出された。

（１）陳述会の意見について
　（ア）本委員会の市民委員 10名は一般公募で集められたもので、住民代表とは言い難い。また、市内の住民以外の人も対象としたことは「地方自治の本旨」に照らし合わせた場合、委員の構成に合理性を欠く。

　（イ）市民委員の選出において、無作為抽出での選考など、構成員の偏向性を排除しようとする試みがなく、公平性、公正性、中立性の担保がない。

　（ウ）住民の代表者として負託を受けたのは議員と市長であるにもかかわらず、市長のいわゆる私的諮問機関（任意団体）である本委員会が、住民の権利・義務などにまで及ぶ条例の検討・策定に関与するということは、議会・住民の軽視、間接民主制の否定による恣意的市政運営の前例ともなりうる問題を内包している。

　（エ）自治基本条例は市民の権利・義務などに対する拘束力があり、明確に附属機関での所掌内容のものであり、条例に基づかず違法に設置した本委員会委員に対する報酬の支払いは違法である。

（２）提出された事実証明書
　・岩倉市自治基本条例検討委員会（平成 24年 4月 1日現在）委員名簿及び岩倉市自治基本条例検討委員会の部会資料
　・平成11年（行ウ）第8号損害賠償等請求　越谷市情報公開懇話会報償費（平成14年1月30日さいたま地方裁判所）
　・出雲市監査委員告示第7号出雲市職員措置請求に係る監査の結果について（公表）

なお、平成24年11月30日に提出された事実証明書の「葉監第58号住民監査請求に基づく監査の結果について（通知）」については、「葉監第12号住民監査請求に基づく監査の結果について（通知）」が添付されていたので、陳述会において請求人にこの記載及び添付書類について確認したところ、誤りであったため削除する旨の申出を受けて削除した。

第５監査委員の判断
１本委員会が法第138条の4 第3項の「附属機関」に該当するか：法第138条の4 第3項は、「普通地方公共団体は、法律又は条例の定めるところにより、執行機関の附属機関として自治紛争処理委員、審査会、審議会、調査会その他の調停、審査、諮問又は調査のための機関を置くことができる。」と規定している。ここでいう「附属機関」については、平成14年1月30日のさいたま地方裁判所の判決（平成11年（行ウ）第8号損害賠償等請求事件）において、「この規定にいう「附属機関」とは、執行機関の要請により、行政執行のために必要な資料の提供等行政執行の前提として必要な審査、諮問、調査等を行うことを職務とする機関を総称するものであって、その名称は問わないものであり、また、そこにいう「審査」とは、特定の事項について判定ないし結論を導き出すために内容を調べること、「諮問」とは、特定の事項について意見を求めることを指す比較的広い外延を有する概念である。

更に、この規定は、附属機関は法律又は条例の定めるところにより設置することを要し、地方公共団体の長のそれより下位の行政の内部規律、例えば決裁により制定される要綱などで設置することを許さない趣旨を含むものと解される。

附属機関の設置は、法令に特別の定めがない限り、各執行機関において規則、規程その他の内部規律に基づいて任意に行うことができるものとされていた従来の取扱いを改め、今後は、行政組織の一環をなす附属機関の設置は、すべて条例に定めなければならないこととする趣旨で本条が新設された経緯（昭和27年8月法律第306号）からみても、このように解するのが相当である。」とされている。

「新版逐条地方自治法（第6次改訂版）」第138条の4 第3項の［解釈］三（三）においても、「本項は、普通地方公共団体が任意に附属機関を設けうることを認めるとともに、その場合には、必ず条例によらねばならないことを定めるものである。

元来、附属機関なるものは、執行機関の行政執行に資するために設置されるものであるから、かつては（本条は、昭和27年に新設されたものである。）、その設置は当該執行機関のもつ執行権限のうちに当然含まれているものと解されて、法令に特別の定めのない限りは、各執行機関が規則その他の規程で任意に附属機関を設置することができるものとされていたのであるが、附属機関といえども、普通地方公共団体の行政組織の一環をなすものであるから、普通地方公共団体において任意に設置しようとするときには、すべて条例で定めなければならないこととされ、各執行機関限りで任意に設置しうるという従前の建前は改められたのである。」とされている。

また、［運用］二（一）では、「執行機関の補助職員以外の外部のものも委員或いは構成員として加わるときには、それはもはや「組織」として理解されるべきであり、その設置については、附属機関として本条第3項の規定によって条例で定めなければならない。」とされている。

さらに、「地方自治関係実例判例集（第14次改訂版）」では、「条例以外で附属機関を設置することの可否」に対し、「法 138条の4 第 3項の執行機関の附属機関たる性格のものであれば、名称のいかんを問わず、また、臨時的、速急を要する機関であってもすべて条例によらなければ設置できない。」（昭和27年11月19日自行行発第 139号群馬県総務部長宛行政課長回答）とされている。行政実例では他にも（審査会等が附属機関の性質をもつものである限り）「部外者をまじえて構成されている場合は、機能のいかんにかかわらずすべて条例をもって定めるべきものと解する」（昭和 28年 1月16日自行行発第13号群馬県総務部長宛行政課長回答）とされている。

以上の趣旨のもとに本委員会についてみると、本委員会は、協働のまちづくり研究会委員であった者 11人（市民 6人、市職員 5人）、公募による市民 4人及び選任による市職員 5人の計 20人で構成され、その庶務は総務部企画財政課で処理されていた。

平成24年4月13日の第1回全体会で正副委員長が決定され、平成24年6月4日の第4回全体会では、部会の構成（第1部会：前文、総則、条例の実効性の確保、第2部会：市民の権利と役割と責務、協働のしくみ、第3部会：市長・行政執行機関・職員の役割と責務、市政の運営、議会の役割と責務）を決定し、正副部会長を決めた。そして、部会ごとに記録係と自治基本条例の条文案を作成する起草委員を置き、条文案の論点整理、調査、検討を行った。

また、本委員会で策定した条例案により平成24年10月 2日から 10月15日までパブリックコメントを実施し、その意見を基にさらに議論をした。平成24年11月1日には、本委員会より「岩倉市自治基本条例（案）解説」を市長に提出した。

これを参考にしながら執行機関が成案を作成し、平成24年12月（第4回）岩倉市議会定例会に議案第73号「岩倉市自治基本条例の制定について」が上程され、平成24年12月21日に議決された。

こうした事実関係により、本委員会は法第138条の4 第3項にいうところの「附属機関」に該当する組織体であったと判断せざるを得ない。

なお、本委員会は要綱の附則の規定により平成24年11月 1日をもって、その効力を失い同時に解散している。請求人は、本委員会の正式解散を求めているが、この件については住民監査請求の要件である「違法若しくは不当な公金の支出、財産の取得、管理若しくは処分、契約の締結若しくは履行若しくは債務その他の義務の負担がある（当該行為がなされることが相当の確実さをもって予測される場合を含む。）と認めるとき、又は違法若しくは不当に公金の賦課若しくは徴収若しくは財産の管理を怠る事実があると認めるとき」（法第242条第 1項）のいずれにも該当しないため、住民監査請求の対象とはならない。

２本委員会委員への謝礼の支出：前述のとおり、本委員会は法第138条の4 第3項の「附属機関」に該当すると解すことから、その委員に対する報酬は、条例に基づき支給されるべきである。

一方、「地方財務実務提要」（第2巻）では、「審議会等が条例によらず要綱等で設置されている場合は、条例に基づく報酬は支給できません。報償費は、役務の提供等に対する純粋な謝礼又はいわゆる報償的な経費であり、役務の提供や施設の利用等によって地方公共団体が受けた利益に対する代償を支出するものです。このことから、要綱等により設置された審議会等の審議に委員として参画してもらうことにより役務の提供を受けた対価として、報償費として謝金を支払うことが可能と解します。」とされている。

そこで、本委員会の開催回数や議論の内容、「岩倉市自治基本条例（案）解説」を市長に提出したことなどの活動実績をみるに、委員は事実上、適法に設置された附属機関の委員と同様の活動をしたものと評価することができる。また、委員に支出された謝礼についても、「岩倉市特別職の職員で非常勤のものの報酬及び費用弁償に関する条例」第 1条で定める額であり、適法に設置された附属機関の委員と同額である。

したがって、本委員会の委員の受けた利益と市が受けた利益との間に差があるとは認められないので、謝礼の支出については市に損害は生じていないと解するものである。

第６監査の結果
１結論：以上述べたとおり、請求人の主張には理由がなく、措置する必要は認められない。

２補足意見：上記のとおり本件請求は理由がないとしたが、監査委員として以下に補足意見を述べる。
　地方分権の時代においては自治体の裁量権や自由度が増え、地域のことは地域が責任をもって決めることが求められるようになり、各自治体では新たなまちづくりが「参画・協働」をキーワードとして始まっている。

こうした状況を踏まえ、地方分権の時代にふさわしい、まちづくりにおける自治体の基本的な考え方・方針を明確にした自治基本条例（まちづくり基本条例、協働のまちづくり条例など）が各市町村で制定されている。

こういった条例の策定にあたり、市民の意見や声を反映した弾力的な行政運営を実現する方法として、条例により設置された審議会等の活用は有効である。

今後は執行機関の附属機関の性質を持つ機関を設置する場合には、法第138条の4 第3項の趣旨に反することなく、法令解釈や裁判所の判決を勘案しながら、適正な手続きや運用を図られるよう要望する。

≪参考≫

岩倉市自治基本条例検討委員会設置要綱
（設置）
第１条　市民自治の確立のための基本的な指針を定め、市民が主体のまちづくりを協働して推進することを目的とした条例の制定に向けての調査及び研究並びに条例案の検討を行うため、岩倉市自治基本条例検討委員会（以下「委員会」という。）を置く。

（所掌事務）
第２条　委員会は、次に掲げる事項を所掌する。
（１）市民自治の進展を図るための条例の調査及び研究に関すること。
（２）市民自治の進展を図るための条例案の検討に関すること。

（組織）
第３条　委員会は、委員20人以内をもって組織する。
２委員は、次に掲げる者のうちから市長が委嘱する。
（１）協働のまちづくり研究会設置要綱（平成23年5月16日施行）第３条に基づく委員であった者
（２）市内に在住若しくは在勤している者又は市内で公益的活動を実施している者
（３）市職員

（委員長及び副委員長）
第４条　委員会に委員長及び副委員長をそれぞれ1人置き、委員の互選により定める。
２委員長は、会務を総理する。
３副委員長は、委員長を補佐し、委員長に事故があるとき又は委員長が欠けたときは、その職務を代理する。
（会議）
第５条　委員会の会議は、委員長が必要に応じて招集する。
２委員長は、必要と認めるときは、会議に委員以外の者の出席を求め、その意見を聴くことができる。

（庶務）
第６条　委員会の庶務は、総務部企画財政課において行う。

（雑則）
第７条　この要綱に定めるもののほか必要な事項は、市長が別に定める。

附則
　この要綱は、平成 24年 4月 1日から施行し、第２条に掲げる所掌事務の終了をもって、その効力を失う。

　--- ここまで ---