自主ゼミ　Frontierコミュのフロンティア論文

フロンティア論文集のための論文。僕のパートが一応完成したので、第一稿ということでみんなにも見てもらって批判などあれば直していきたいと思います。とりあえず、長いけど目を通してみてくださいな。たぶん、これが第一章って形になると思う。
--------------------------------------------------
「地域主義と民主主義（仮題）」

１．序

　冷戦後の世界秩序をめぐっては、自由民主主義が歴史的な勝利をおさめたとする議論から、世界は文明を中心とした新たな衝突の時代になるという議論、国民国家は歴史的な役割を終えたという議論、かつての中世のような状況に回帰していくという議論など、様々な議論が提出されている。こうした議論の中で、世界がいくつかの地域ごとにまとまっていくのではないかという議論には、一定の説得力がある。少なくとも、これからの世界ではますます地域単位での主張がされていくのではないだろうか。こうした、地域単位での視点を幅広くこの論文では地域主義と呼びたい。その上で、これからの世界にとって地域主義が持つ意味を、世界レベルでのガバナンスのありかたと民主主義というものとの関連から考えてみたいと思う。

２．ガバナンスのレベル
　現在の国際社会はいくつもの大きな課題を抱えている。冷戦が終結して以来、世界は一つの大きな問題に対処することをやめることになったが、それに代わって、今までは冷戦という大きな課題に隠されあるいはその下敷きになっていた数々の「小さな問題」が顔を出すことになった。これらの問題には、世界規模での環境問題、国際金融取引をめぐる問題、核や生物兵器など通例大量破壊兵器（WMD）と呼ばれる兵器の拡散、深刻な貧困、飢餓、新たな疾病の蔓延、民族紛争、国際組織犯罪網の活躍、麻薬の取引、子供の兵士の問題など、主なものを列挙しただけでも多くの問題がある。
　こうした問題の解決は、今まで以上に難しくなっている。それは、これも冷戦のもたらした副産物なのであるが、世界の政治・経済が今まで以上に一体化し、緊密に関係しあっているということに主な原因がある。世界のどの一国も、自国だけでこれらの問題を完全に解決することは不可能であり、最低でも何カ国か、普通では世界の多くの国を含んだ国際会議でこれらの問題を解決する必要性に迫られている。さらに、そうした大国間だけで国際問題を解決しようとする政策決定のやり方は近年ますます攻撃を受けるようになっている。多くの人々が、まさにこれらの問題が自分たちにも関係する問題であるという正当な理由によって、自分たちの声を国際政治に反映させようとして活動している。1999年のシアトルでの激しい抗議活動、地雷兵器禁止条約におけるNGOの果たした役割など、多くの下からの運動がこうした動きを象徴している。
　こうした運動は、単純に要約すると「公正なガバナンスを求めるための運動」であるといえる。多くの人々は、ほとんどの問題が単に一国家にとどまらなくなっているから、どうして自分たちの意見がより反映されないのか、と疑問に思っている。彼らは少数の国家単位の代表団によって自分たちの関わるべき問題が決定されていることに不満を持っている。彼らが求めているのは、利害関係のある全ての人々が参加した、より公平で納得のできるガバナンスのあり方である。そのような統治機構の仕組みの中では、より広い参加の機会が与えられていることであろう。
　こうした人々が考えているガバナンスのあり方は、おそらく現在の国民国家を中心としたシステムが変化しない限り変化しないであろう。そして、この国民国家システム−ウェストファリア体制と呼ばれる−は、早晩変化しないように思われる。このシステムが少なくとも現在あるのと同じ形態で永続すると考えることは誤りであろう。しかし、同様にこのシステムが、人間がたかだか数世紀前につくりだしたものであるから然るべき時間を経て再び溶解するという単純な理由付けによって消滅する運命にあるとか、すでに消滅しかかっていると考えることもまた誤りであろう。
　より正確な言い方では、国民国家システムは、早く消滅してほしいとか、あるいは消滅していると宣言されているのではなく、ガバナンスの主体としての正当性を疑われるに至っている、ということである。なぜ国民国家でなくてはならないのか。どうして国家が政策決定を独占しているのか。これまでとは違って、多くの問題が国境を越えているという事実がこうした主張を支えている。現在では国民国家間だけではなく、国際機関、あるいは地方同士のネットワーク、さらには多国籍企業などを通じて個人がお互いに複雑なネットワークを利用して移動し、互いに影響しあっている。このような複雑な世界において、どうして国民国家だけが唯一独占の政策決定主体であるのか。
　このように、国家間、社会間、そしてそれぞれの内部における相互作用や相互連関性のレベルが強化された結果、少なくともガバナンスは国家だけにまかされるべきものではないと考えられるようになっている。それはおそらく、次の４つのレベルによって考えられるべきだろう。?グローバル・レベル。これは、現在では形式的には国連が担っているが、機能面、実行面でかなり問題がある。さらに、国連でなくてはならない理由もない。?リージョナル・レベル。国民国家よりは大きな単位であり、複数の国家が結合したものである。しかしグローバル・レベルすなわち全世界の政策決定に影響力を持つほど大きな単位ではない。これについては後に詳細に検討することになるだろう。?国民国家レベル。伝統的なガバナンスのレベルであるが、前述のように様々な攻撃にさらされている。?ローカル・レベル。国民国家レベルと同じく以前から存在していた単位であるが、これまでは国民国家という枠組みに縛られていた。
　現在の世界は、決して単純な一つの階層によるガバナンスのモデルによっては理解できないだろう。現在の世界は、これらの複数のガバナンスが階層的におりかさなって成り立っていると考えるべきである。したがって、公正なガバナンスを求めるといった場合、これら全ての場合において考えなくてはならない。

３．より公正なガバナンスのために：民主主義
　前節で指摘したように、現在ではガバナンスの形態は複層的であるから、問題はこのような構造の中で、どのようにしてより公平なガバナンスを実現させることができるのかというその方法論である。
　では、どのようにすれば公平なガバナンスを実現することができるのか。この問題に対してはそれこそ無限の答え方がありうるだろうが、これに対する現在の多くの人々の答えはおそらくこうであろう、「民主主義を実現することである」と。現在、世界では、ほとんどの国家、集団、個人が「民主主義は人類にとって価値のあるものである」と認め、その実現を目指している。表立って民主主義に対する反対を表明する人物ないし政府はほぼ皆無である。どんな独裁国家ですら、しばしばこれが自国流の民主主義であるという理由付けによって自らを正当化しようとする。実際に、現在では史上初めて世界規模で民主主義国家の数が非民主主義国家の数をしのぐようになった。米国のNGO、フリーダム・ハウスの統計によれば、2005年現在で「民主主義国家」は、世界192カ国中123カ国を数えるとされる。現在では、少なくとも民主主義的規範を尊重していることが−たとえ表面的であったとしても−国際社会でますます重視されるようになっている。小林誠の表現を借りれば、民主主義が「グローバル・スタンダード」として機能するようになっている。
　このように、より良いガバナンスを実現しようとすれば、民主主義を広めることが最も現実的な方法であるように思われる。したがって、ローカル、ナショナル、リージョナル、グローバルの各レベルで民主主義の実現と深化を進めるべきだろう。
しかし、そこには問題点も存在する。それは、民主主義における領土性（constituency）の問題である。民主主義理論はこれまでずっと領土性を前提として展開された。すなわち、ある一定の領域における人々が、自分たちにとって影響の及ぶ政治的決定については自分たちが決定するということが民主主義理論の大前提になっている。民主主義理論はどこかで領土的な終わりがあるものと考えられていて、領土的な境界がまったく存在しないとは考えられていなかった。それゆえに、領土性を前提とした多くの問題、たとえば市民権や選挙権、参加や代表の程度などについて多くの疑問が提出されてきたが、これらは全て領土性なしには考えられなかった問題である。
　これについて興味深い事例を示唆しているのはEU（European Union, ヨーロッパ連合）である。EUでは統合が進むにつれて、「民主主義の赤字」が問題となった。すなわち政策決定がますます各国の首都ではなくブリュッセルで行われるようになると、政治的影響を受けるのに政策決定の主体を自分たちが選出していないのは非民主主義的ではないかという批判が起こるようになった。さらに、EU市民が選出している欧州議会の権限が弱いことも、民主主義の赤字と考えられている。このように、EUは主権国家を相対化して「地域」という単位でまとまることに数多くの利点を見出したのであるが、それに伴う民主主義との関連における問題にも直面したのである。
　この論文においては、領土性についての突っ込んだ議論は行わない。指摘しておく必要があるのは、これまでの民主主義理論においては国民国家以外のレベルを前提とした理論展開があまり行われてこなかったため、領土性がほとんど問題にならなかった、という点である。しかし、より公平なレベルのガバナンスを求めるということからすれば、領土性が問題となってくる。したがって、この問題について扱っておかなければならない。
　領土性は、民主主義を考える上で必要不可欠な概念である。ヘルドが分析しているように、民主主義という統治体制を実施する主体としては常に国家が考えられてきた。それは民主主義という概念が本質的にはある限られた領土の中での非統治者による統治者への影響力の保持ということを前提にしていたからである。これらの概念は近代国家が成立するとほぼ同時に成立することになった。民主主義的統治政体では、治者がその市民を代表し、かつ彼らに対して責任を負うこととなるが、その場合の共同体とは、領土によって明確に区切られた共同体の内部のことだったのである。
このことは、選挙区をめぐる問題と関連する。ある区切られた共同体の内部で民主主義が実現されるのであれば、その領域内で選挙を行って治者に対する正当性を付与する必要性が現れる。いいかえるならば、選挙区は国家という領域を超えては存在しえなかったのが、これまでの民主主義論の前提であった。
EUをめぐる問題が示しているように、領土性と民主主義をめぐっては基本的に難しさがつきまとう。EUが行っているのは、選挙区を国境を越えて実現しようとする試みであるが、これまでの選挙方法の違い、言語の差、有権者の関心の低さなど様々な課題を抱えている。したがって、これを超えようとする試みがこれからさらに検討されていくべきだろう。
　
４．地域レベルのガバナンスと民主主義
　さて、ガバナンスのレベルについて指摘した。この論文では特に地域レベルのガバナンスと民主主義のありかたについていくつか指摘したいと思う。
　第一に、地域レベルのガバナンスの実現は、国家間の問題を解決するための良い第一歩になる。それは、これまでの民主主義理論にとって抜けていたトランスナショナルな視点からの問題解決を約束するだろう。伝統的な民主主義理論では、民主主義的政体として国家が前提となっていた。1970年代以降民主主義理論が発展し、1980年代には非民主主義政体から民主主義政体への「移行」を扱った多くの研究が発表された。これらの研究業績は、ほとんど全てが国家単位の民主化のみを扱っていた。
しかし、現在の国際関係では国家は主体として相対化されつつあり、その正当性が疑われているのであるから、ヘルドが強調するように、民主主義理論における主体も再考されなければならない。もとよりこの論文はそのような壮大な試みをするものではないが、少なくとも次のことは指摘できるだろう。世界的な相互依存、グローバリゼーションの発展に伴って、国家は伝統的に排他的に国家が独占していた政策決定領域を失いつつある。ヘルドによれば、グローバリゼーションは二つの現象を意味している。一つは政治的、経済的、社会的な活動の多くの連鎖が世界大の規模に拡大することであり、第二に、国家間、社会間そしてそれぞれの内部における相互作用や相互連関性のレベルが強化されることである（25）。このような世界においては、国家以外のアクターが持つ意味が飛躍的に増大している。そして、それらは様々な点で国家だけの独占的な政策決定に異議を唱えている。現在では、「国家的な共同体はけっして自らの決定や政策を排他的につくり、決めることはできないし、政府はけっして、その市民たちにとって妥当なものが何であるのかを排他的に決定することはできない」のである（ヘルド20）。
　トランスナショナルなガバナンスのレベルのうち、グローバル・レベルはもっとも理想であろう。現在世界が抱えている究極的には全地球的なものであり、どの一国にとっても−重要度の違いはあるかもしれないが−いずれは問題になることである。したがって、グローバル・レベルで民主主義を徹底していくことがいずれは必要になるだろう。たとえば、最近ますます国際政治の場での存在感を増しているNGOなどの団体にどれくらい参加させるかといった問題は、地球レベルで議論されなければならないだろう。
　しかし、地球レベルの政策決定には問題点もある。磯村氏が指摘しているように、第一にこのような規模での政策決定には多元的なアクターが参加することが望ましいが、多元的なアクターが数多く参加することによって、個々の政策課題についての調整の実現と実効性で困難な局面を抱える恐れがある。第二に、これまで国家が独占的に担ってきた公的領域での政策決定過程に私的アクターを加えることには既存の国民国家の側から相当な抵抗が予想されるということである。現に、たとえば地雷禁止条約の成立過程などを見てもアメリカを中心とした国家システムからの強力な反対があったのであり、こうした条約が成立したことだけをもって私的アクターが勝利したと考えるのは楽観的すぎる。さらに、第三の問題点として、実効性の問題が指摘できる。実際の世界レベルのガバナンスを担うのはどのような機関か。D. ヘルドは国連の実体を憲章に合わせるように、まず機構改革を行うこと、あるいは地域議会の重層化から地球規模での一般投票をおこなうことまで多様な提案を行っている。しかし、現行の国際連合では政策決定主体としての不備が目立つ。依然として大国間の利害に左右される安全保障理事会、煩雑な手続きと対応の遅さ、政治的な思惑による恣意的な政策決定など、問題点は多い。この国連という場が仮に私的アクターを加えて生まれ変わったとしても、実効性がどこまで保障できるか疑わしい。
　このように、地球レベルの政策決定には問題点が多く存在している。これと比較して、地域レベルのガバナンスにはいくつか利点があるように思われる。第一に、地域レベルは政策決定及び実効性の面で世界レベルのガバナンスと比べて機動性・柔軟性があり、政策決定に至る道筋も迅速である。このような点は特に安全保障面で目立つ。安全保障政策においては迅速な対応が求められるのに対し、国際連合での政策決定過程を見ても、世界レベルになると多様な利害の対立や巨大な官僚機構の存在などに妨げられて迅速な決定が行えないことがしばしばある。これに対し、例えば西アフリカにおけるECOWASのような地域機構はしばしば実効的な政策を実行することができる能力を有していることを証明している。第二に、地域レベルでは国際レベルでは十分に決定が行えないあるいは国際レベルの決定には適していない種類の政策についても決定を行うことができる。たとえばある三カ国間における海洋資源の利用方法をめぐる問題については世界レベルよりも当事者を含めた地域機関が政策決定を行うほうが適しているだろう。
　第二に、民主主義の実践のために地域機構が果たす役割について指摘したい。すなわち、民主主義的な統治体制を実現させていく上で、地域主義はどのような利点を持っているのかという問題である。
現在、地域機構として最も先進的な試みを行っているのがヨーロッパ連合（EU）である。1957年のヨーロッパ経済共同体（EEC）創設に直接の起源を持つヨーロッパ連合は、もともとは純粋に経済的な統合体であったが、冷戦終結後の国際環境の変化を受けて、政治的な統合体へと変化した。ヨーロッパ連合が地域機構としても特殊なのは、例えばASEANのような地域機構が様々な統治体制を含む連合体であるのに対し、当初から「民主主義のクラブ」であると考えられていたことである。1970年代以降に南欧諸国がEUへの加盟を希望していた時、暗黙の条件としてこれらの諸国が民主主義的政治体制であるかどうかが問われた。こうしたヨーロッパ共同体側の意向は、明らかに南欧諸国の民主化にとって良い影響を与えている。というのは、これらの諸国は軍事政権から民主的体制へ移行を果たしたばかりであったため、民主主義的な基盤は弱かった。ヨーロッパの「民主主義クラブ」に参加することで、民主主義がこれらの国で定着することを後押しすることになった。ギリシア、ポルトガル、スペインでは、「共同体加盟は民主主義の安定に対する外部からの保証と考えられた」²⁷。
　このように、地域機構は、ある地域における民主主義的な統治体制の実現を促進する。こうした状況が特に重要なのは、アフリカなどの発展途上国地域においてであろう。というのは、これらの諸国では民主主義的統治体制の基盤が脆弱で、しばしば軍事的クーデター、他国との絶え間ない紛争や内戦で危険にさらされているからである。こうした国々においてナショナルなレベルで民主主義を実現していくために、地域レベルでの保障が必要となる。地域機構は、そのような保障を提供するための重要な基礎となる。
　一例をあげると、アフリカ連合（AU）は、2001年からNEPAD（アフリカ開発のための新パートナーシップ）を立ち上げ、アフリカにおける貧困撲滅、持続可能な成長と開発、世界経済へのアフリカ経済の統合を目指すことをうたっている。この中で重要な柱となっているのが、アフリカン・ピア・レビュー・メカニズム（APRM）と呼ばれる制度である。APRMは、アフリカ各国が、政治、経済、民間企業活動（コーポレート）におけるガバナンスについて相互に評価し、経験を共有しあうためのメカニズムで、アフリカ自身の努力による持続的な発展の前提となる良い統治（グッド・ガバナンス）の確立を目指している。
　このように、相互評価・監視によって民主主義を発展させていこうとする試みがアフリカではみられる。民主主義体制を定着させ、堅固にしていくためにはこうした地域レベルでの取り組みが欠かせない。地域機構は、その過程の中で大きな役割を果たしていくことになるだろう。

５．終わりに
　この論文で主張されたように、21世紀初頭の世界では、ガバナンスのあり方をめぐって大きな議論がおきている。それは、これまでの世界が目指すべきと考えてきた民主主義のありかたをめぐる議論でもある。民主主義の基礎である参加の問題として、さらに多くの人々が参加を主張するようになっているのである。したがって、これまでの民主主義論はこれまでのナショナルなレベルにとどまらない、世界レベルでのガバナンスの中で再考されなければならない。
　世界レベルでのガバナンスの中でも、この論文では特に地域レベルのガバナンスに注目し、地域レベルのガバナンスが持つ利点と問題点を探った。特に、地域主義はアフリカなどの途上国で民主主義的な統治体制を確立するための大きな可能性を持っていることを指摘した。この論文ではそのような試みにおける実践上の問題点についてまで分析することはできないが、すでにアフリカ連合での試みやECOWASが行っている実践など、多くの事例が存在しているから、これからの研究対象となるだろう。そのうちのいくつかについては、後掲の高林論文が詳細に論じている。地域主義が持つ可能性は、21世紀初頭のガバナンスのあり方についてさらなる議論を提供することになるだろう。